228
Revista Científica Multidisciplinar
https://revistasaga.org/
e-ISSN
3073-1151
Julio-Septiembre
, 2026
Vol.
3
, Núm.
3
,
228-242
https://doi.org/10.63415/saga.v3i3.450
Artículo de Investigación
.
La inversión pública como variable de ajuste: Un análisis de la
ejecución del Presupuesto General del Estado en Ecuador (2021-2025)
Public Investment as an Adjustment Variable: An Analysis of the Execution of
Ecuador’s General State Budget (2021–
2025)
O investimento público como variável de ajuste: uma análise da execução do
Orçamento Geral do Estado no Equador (2021
–
2025)
Máximo Abel Ramírez Chávez
1
1
Universidad Técnica Estatal de Quevedo, Quevedo, Ecuador
Recibido
: 2026-06-30 /
Aceptado
: 2026-07-30 /
Publicado
: 2026-08-12
RESUMEN
El presente artículo analiza el comportamiento de la inversión pública dentro de la ejecución del Presupuesto General del
Estado (PGE) en Ecuador durante el período 2021-2025, con el objetivo de demostrar su rol como principal variable de
ajuste fiscal frente a las metas de consolidación fiscal acordadas con organismos multilaterales. La investigación parte de
la hipótesis de que, en economías dolarizadas sin autonomía de política monetaria, la inversión pública se convierte en el
componente más flexible del gasto público, absorbiendo el impacto de las medidas de ajuste. Mediante un enfoque
metodológico mixto que combina análisis documental de las ejecuciones presupuestarias publicadas por el Ministerio de
Economía y Finanzas y el Banco Central del Ecuador, con estadística descriptiva de las principales variables fiscales, se
examina la evolución del gasto corriente versus el gasto de capital. Los resultados evidencian una tendencia persistente a
la subejecución de la inversión pública, que alcanza niveles críticos del 16,20% en el primer semestre de 2025, mientras
el gasto corriente mantiene su rigidez estructural. El análisis revela que los esfuerzos de consolidación fiscal,
particularmente aquellos derivados del acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, han afectado
desproporcionadamente al gasto de capital, comprometiendo la capacidad del Estado para intervenir en sectores
estratégicos. Se confirma la hipótesis de que la inversión pública opera como variable de ajuste procíclico, con
implicaciones negativas para el crecimiento económico de largo plazo y el cierre de brechas sociales. Las conclusiones
sugieren la necesidad de blindar la inversión en áreas estratégicas mediante mecanismos institucionales que la protejan
de los ajustes fiscales coyunturales y garanticen el desarrollo sostenible.
Palabras clave:
inversión pública, política fiscal, presupuesto general del Estado, ejecución presupuestaria, Ecuador,
consolidación fiscal, gasto corriente
ABSTRACT
This article analyzes the behavior of public investment within the execution of the General State Budget (PGE) in Ecuador
during the 2021-2025 period, aiming to demonstrate its role as the main fiscal adjustment variable in response to the fiscal
consolidation targets agreed upon with multilateral organizations. The research is based on the hypothesis that, in
dollarized economies without monetary policy autonomy, public investment becomes the most flexible component of
public spending, absorbing the impact of adjustment measures. Through a mixed methodological approach that combines
documentary analysis of budget executions published by the Ministry of Economy and Finance and the Central Bank of
Ecuador, with descriptive statistics of the main fiscal variables, the evolution of current expenditure versus capital
expenditure is examined. The results show a persistent trend of under-execution of public investment, reaching critical
levels of 16.20% in the first half of 2025, while current expenditure maintains its structural rigidity. The analysis reveals
that fiscal consolidation efforts, particularly those derived from the agreement with the International Monetary Fund, have
disproportionately affected capital spending, compromising the State's capacity to intervene in strategic sectors. The
hypothesis that public investment operates as a pro-cyclical adjustment variable is confirmed, with negative implications
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for long-term economic growth and the closing of social gaps. The conclusions suggest the need to shield investment in
strategic areas through institutional mechanisms that protect it from short-term fiscal adjustments and ensure sustainable
development.
Keywords
: public investment, fiscal policy, general state budget, budget execution, Ecuador, fiscal consolidation, current
expenditure
RESUMO
O presente artigo analisa o comportamento do investimento público no âmbito da execução do Orçamento Geral do Estado
(OGE) no Equador durante o período de 2021 a 2025, com o objetivo de demonstrar seu papel como principal variável
de ajuste fiscal diante das metas de consolidação fiscal acordadas com organismos multilaterais. A pesquisa parte da
hipótese de que, em economias dolarizadas sem autonomia de política monetária, o investimento público se torna o
componente mais flexível do gasto público, absorvendo o impacto das medidas de ajuste. Por meio de uma abordagem
metodológica mista, que combina a análise documental das execuções orçamentárias publicadas pelo Ministério da
Economia e Finanças e pelo Banco Central do Equador com a estatística descritiva das principais variáveis fiscais,
examina-se a evolução das despesas correntes em comparação com as despesas de capital. Os resultados evidenciam uma
tendência persistente de subexecução do investimento público, que atinge níveis críticos de 16,20% no primeiro semestre
de 2025, enquanto as despesas correntes mantêm sua rigidez estrutural. A análise revela que os esforços de consolidação
fiscal, particularmente aqueles decorrentes do acordo com o Fundo Monetário Internacional, afetaram de forma
desproporcional as despesas de capital, comprometendo a capacidade do Estado de intervir em setores estratégicos.
Confirma-se a hipótese de que o investimento público opera como uma variável de ajuste pró-cíclico, com implicações
negativas para o crescimento econômico de longo prazo e para a redução das desigualdades sociais. As conclusões
apontam para a necessidade de proteger o investimento em áreas estratégicas por meio de mecanismos institucionais que
o resguardem de ajustes fiscais conjunturais e garantam o desenvolvimento sustentável.
Palavras-chave
: investimento público, política fiscal, Orçamento Geral do Estado, execução orçamentária, Equador,
consolidação fiscal, despesas correntes
Forma sugerida de citar (APA):
Ramírez Chávez, M. A. (2026). La inversión pública como variable de ajuste: Un análisis de la ejecución del Presupuesto General del Estado en Ecuador
(2021-2025). SAGA: Revista Científica Multidisciplinar, 3(3), 228-242.
https://doi.org/10.63415/saga.v3i3.450
Esta obra está bajo una licencia internacional
Creative Commons de Atribución No Comercial 4.0
INTRODUCCIÓN
Planteamiento del problema
En economías dolarizadas como la
ecuatoriana, la política fiscal adquiere una
relevancia crucial al constituirse en el principal
instrumento de estabilización
macroeconómica, ante la pérdida de la
herramienta cambiaria y la autonomía
monetaria. Esta condición estructural implica
que todo el peso del ajuste macroeconómico
recae sobre las finanzas públicas,
específicamente sobre la capacidad del Estado
para gestionar sus ingresos y gastos en un
contexto de restricciones externas
permanentes.
El período 2021-2025 en Ecuador se
caracteriza por una tensión permanente entre
dos objetivos de política pública
contradictorios: por un lado, la necesidad de
consolidación fiscal para cumplir con las metas
acordadas con el Fondo Monetario
Internacional (FMI) en el marco del Servicio
Ampliado (Extended Fund Facility - EFF)
heredado de la administración anterior y
renegociado por el gobierno entrante ; por otro
lado, la urgencia de reactivar la economía post-
pandemia mediante inversión pública en
infraestructura, salud, educación y otros
sectores estratégicos.
Esta tensión se resuelve, en la práctica fiscal
ecuatoriana y latinoamericana, mediante un
mecanismo bien documentado por la literatura:
la inversión pública actúa como la "variable de
ajuste" por excelencia. Dicho de otra manera,
cuando se requiere cumplir metas de déficit
fiscal, reducir el endeudamiento o liberar
recursos para el pago de obligaciones, el gasto
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de capital a diferencia del gasto corriente
ofrece la flexibilidad necesaria para ser
recortado sin enfrentar las rigideces legales,
políticas y sociales que protegen el gasto en
salarios, pensiones, transferencias y subsidios.
La paradoja resulta evidente: la inversión
pública, precisamente el componente del gasto
que mayores multiplicadores dinámicos tiene
sobre el crecimiento económico, la generación
de empleo y el cierre de brechas de
infraestructura, es sistemáticamente
sacrificada en aras de la estabilidad fiscal de
corto plazo. Esta dinámica, lejos de ser neutra,
tiene implicaciones profundas sobre el modelo
de desarrollo y las posibilidades de
transformación productiva del país.
Preguntas de investigación
A partir de esta problemática, la
investigación se estructura en torno a las
siguientes preguntas:
1. ¿Cuál fue la tendencia de la inversión
pública en Ecuador entre 2021 y 2025 en
comparación con el gasto corriente, tanto en
términos de montos codificados como de
niveles de ejecución efectiva?
2. ¿Existe una relación inversa entre el
cumplimiento de las metas de déficit fiscal
particularmente aquellas comprometidas con
el FMI y el nivel de ejecución de la inversión
pública durante el período de estudio?
3. ¿Qué instituciones y sectores fueron los
más afectados por la subejecución de la
inversión, y qué implicaciones tuvo esta
dinámica para la provisión de bienes públicos
y el desarrollo?
4. ¿En qué medida el comportamiento de
la inversión pública en Ecuador confirma las
tesis de prociclicidad fiscal documentadas para
América Latina?
Hipótesis
Hipótesis principal: Durante el período
2021-2025, la inversión pública en Ecuador
actuó como la principal variable de ajuste
fiscal, presentando una correlación negativa
con el esfuerzo de consolidación fiscal
impulsado por los acuerdos con organismos
multilaterales, lo que se tradujo en niveles de
ejecución sistemáticamente inferiores a los del
gasto corriente y en una contracción del gasto
de capital como proporción del PGE.
Hipótesis secundaria: La subejecución de la
inversión pública no responde únicamente a
limitaciones de ingresos, sino a una decisión
explícita de política fiscal que prioriza el pago
de deuda y el gasto corriente sobre la inversión
productiva, evidenciando la rigidez del
primero frente a la flexibilidad de la segunda.
Justificación
La relevancia de esta investigación se
sustenta en tres dimensiones:
Teóricamente, contribuye al debate sobre
política fiscal procíclica en economías
dolarizadas, un campo que requiere mayor
desarrollo empírico en el contexto
latinoamericano. Los hallazgos permitirán
contrastar las predicciones teóricas sobre el
comportamiento del gasto público en
regímenes sin política monetaria propia con la
evidencia concreta del caso ecuatoriano.
Metodológicamente, el estudio aporta un
análisis sistemático de la ejecución
presupuestaria desagregada, utilizando fuentes
oficiales y aplicando un enfoque que puede ser
replicado para otros períodos o países de la
región.
En términos de política pública, los
resultados buscan evidenciar el costo de
oportunidad de la estrategia de ajuste fiscal
aplicada, aportando elementos para el diseño
de mecanismos que protejan la inversión
pública en sectores estratégicos, reconociendo
su papel insustituible en el desarrollo de largo
plazo.
Objetivos
Objetivo general
Analizar el comportamiento de la inversión
pública dentro de la ejecución del Presupuesto
General del Estado en Ecuador durante el
período 2021-2025, para demostrar su rol
como variable de ajuste frente a las metas de
consolidación fiscal.
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Objetivos específicos:
1. Caracterizar la evolución del gasto
corriente y del gasto de capital en el PGE
ecuatoriano entre 2021 y 2025, identificando
tendencias y puntos de inflexión.
2. Evaluar los niveles de ejecución
presupuestaria de la inversión pública,
desagregando por años y por sectores
prioritarios.
3. Contrastar el comportamiento de la
inversión con las metas fiscales y los
compromisos adquiridos con organismos
multilaterales.
4. Discutir las implicaciones de los
hallazgos a la luz de la literatura especializada
sobre política fiscal en América Latina.
Marco teórico y referencial
Teorías de la política fiscal: Keynesianismo
versus austeridad
El debate sobre el rol del Estado en la
economía y, particularmente, sobre la función
de la política fiscal, ha estado históricamente
polarizado entre dos aproximaciones teóricas
fundamentales.
Por un lado, la tradición keynesiana
derivada de los trabajos de John Maynard
Keynes y desarrollada posteriormente por
autores como Hyman Minsky y, en el contexto
contemporáneo, Joseph Stiglitz sostiene que la
inversión pública cumple una función
estabilizadora y dinamizadora de la demanda
agregada. En momentos de recesión o
desaceleración económica, el incremento del
gasto público, especialmente en su
componente de inversión, genera un efecto
multiplicador que reactiva la producción, el
empleo y el ingreso. Bajo esta perspectiva, la
inversión pública no es un gasto discrecional
prescindible, sino una herramienta central de la
política contracíclica.
Por otro lado, el enfoque neoliberal o de
austeridad fiscal, asociado a las
recomendaciones de organismos como el FMI
en las décadas de 1980 y 1990, y
fundamentado teóricamente en trabajos como
los de Alberto Alesina y otros, sostiene que la
consolidación fiscal esto es, la reducción del
déficit y el endeudamiento público debe ser
prioritaria incluso en contextos de
desaceleración. Bajo este paradigma, la
inversión pública es frecuentemente vista
como gasto discrecional que puede ser
recortado sin afectar las funciones esenciales
del Estado, y se argumenta que la disciplina
fiscal genera confianza en los mercados, atrae
inversión privada y sienta las bases para el
crecimiento de largo plazo.
Como señala Ha-Joon Chang (2021), esta
dicotomía no es meramente técnica sino
profundamente ideológica, pues implica
concepciones contrapuestas sobre el papel del
Estado en el desarrollo económico y sobre la
propia naturaleza de la inversión pública: ¿es
un gasto corriente disfrazado o es una
inversión en el sentido estricto del término, con
retornos económicos y sociales diferidos pero
reales?
La inversión pública y el ciclo económico en
América Latina
La literatura especializada sobre América
Latina ha documentado extensamente el
carácter procíclico de la política fiscal en la
región. A diferencia de las economías
desarrolladas, donde la política fiscal tiende a
operar contra cíclicamente (aumentando el
gasto en recesiones y reduciéndolo en
expansiones), en América Latina el patrón
predominante es el opuesto: el gasto público se
expande en épocas de bonanza generalmente
asociadas a altos precios de las materias primas
y se contrae drásticamente en las fases
recesivas.
La CEPAL, en su Panorama Fiscal de
América Latina y el Caribe 2025, advierte que
esta prociclicidad tiene efectos particularmente
nocivos sobre la inversión pública:
En un contexto de espacio fiscal limitado,
se confirman las dificultades de los países de la
región para fortalecer los recursos disponibles,
por lo que se mantiene una situación deficitaria
persistente y niveles de endeudamiento
elevados. Se evalúan los impactos
macroeconómicos de la inversión pública, y se
identifican las capacidades clave que
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permitirían mejorar su eficiencia, apuntalar el
crecimiento económico y contribuir con una
mayor movilización de recursos a un
desarrollo más inclusivo y sostenible.
El fenómeno de la inversión pública como
variable de ajuste ha sido estudiado por autores
como Juan Pablo Jiménez y Andrea Podestá
(2021), quienes demuestran que, ante shocks
fiscales negativos, el gasto de capital se
contrae entre dos y tres veces más que el gasto
corriente. Esta "elasticidad diferencial" se
explica por la menor rigidez legal y política de
la inversión: mientras que recortar salarios
públicos o reducir transferencias enfrenta
resistencias organizadas y, en muchos casos,
barreras constitucionales, postergar una obra
de infraestructura o retrasar la compra de
equipamiento tiene costos políticos menos
inmediatos y visibles.
La restricción externa y fiscal en economías
dolarizadas
El caso ecuatoriano presenta una
especificidad adicional: la dolarización oficial
adoptada en el año 2000. En un régimen
dolarizado, el Estado pierde completamente la
capacidad de financiar déficits mediante
emisión monetaria, así como la posibilidad de
devaluar para ganar competitividad externa o
ajustar desequilibrios.
Autores ecuatorianos como Alberto Acosta
(2020) y Carlos Larrea (2022) han analizado
las implicaciones de esta restricción
estructural. En ausencia de banco central con
capacidad de prestamista de última instancia,
la disciplina fiscal no es una opción sino una
imposición del régimen monetario: cualquier
desequilibrio sostenido en las finanzas
públicas se traduce inmediatamente en
presiones sobre las reservas internacionales y,
en última instancia, en riesgo de crisis de
balanza de pagos que puede comprometer la
propia sostenibilidad de la dolarización.
Esta condición explica por qué los
gobiernos ecuatorianos independientemente de
su orientación ideológica han mostrado
históricamente una alta sensibilidad a las metas
fiscales y a los acuerdos con organismos
multilaterales. Como documenta el informe del
FMI sobre la consulta del Artículo IV de 2021,
el gobierno entrante se comprometió a
continuar con el programa respaldado por el
FMI (Servicio Ampliado - EFF) aprobado por
el Directorio Ejecutivo del FMI el 30 de
septiembre de 2020, y los objetivos de las
autoridades bajo el programa son "garantizar
un crecimiento ambientalmente sostenible con
empleos de alta calidad, promover una gestión
transparente de los recursos públicos y
asegurar la equidad en la conducción de
políticas fiscalmente sostenibles" .
Antecedentes empíricos recientes en
Iberoamérica (2020-2025)
La literatura iberoamericana más reciente
ofrece varios estudios relevantes para
contextualizar el caso ecuatoriano:
CEPAL (2020, 2021, 2022, 2023, 2024,
2025): La serie Panorama Fiscal de América
Latina y el Caribe constituye la fuente más
sistemática y actualizada sobre la evolución de
las finanzas públicas en la región. La edición
de 2020 analizó los retos fiscales derivados de
la pandemia; la de 2021 se centró en los
desafíos de la deuda; la de 2022 abordó la
transformación digital; la de 2023 profundizó
en los incentivos tributarios; la de 2024
examinó la política fiscal para el desarrollo
sostenible; y la de 2025, publicada en mayo de
este año, dedica un capítulo específico a los
"efectos macroeconómicos de la inversión
pública en América Latina
Ocampo, José Antonio (2022, 2023): El
reconocido economista colombiano ha
publicado diversos artículos sobre la necesidad
de repensar la política fiscal en la región
postpandemia, enfatizando la importancia de
proteger el gasto social y de inversión.
Cetrángolo, Oscar y Gómez Sabaini, Juan
Carlos (2021, 2023): Sus trabajos sobre
federalismo fiscal y financiamiento del
desarrollo en América Latina ofrecen un marco
analítico útil para comprender las relaciones
entre niveles de gobierno y la ejecución de la
inversión pública descentralizada.
Jiménez, Juan Pablo (2022, 2024): Como
Director de la División de Desarrollo
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Económico de la CEPAL, sus investigaciones
sobre política fiscal y desarrollo productivo
son referencia obligada.
Estudios de caso nacionales: En Ecuador,
investigaciones del Grupo de Investigación en
Economía de la Universidad Católica (2023) y
del Observatorio de la PyME de la Universidad
Andina Simón Bolívar (2024) han
documentado los efectos de la contracción de
la inversión pública sobre el tejido productivo
y el empleo.
Contexto de la política fiscal en Ecuador
(2021-2025)
Herencia fiscal 2007-2020
Para comprender las dinámicas del período
2021-2025, es necesario partir de la herencia
fiscal recibida por el gobierno que asumió en
mayo de 2021.
Entre 2007 y 2014, Ecuador experimentó un
ciclo de bonanza fiscal asociado a los altos
precios del petróleo. Durante estos años, el
presupuesto público se expandió
significativamente, con un incremento
particularmente marcado de la inversión
pública en infraestructura vial, hidroeléctrica,
educativa y sanitaria. La inversión pública
como porcentaje del PIB alcanzó máximos
históricos, superando el 10% en algunos
ejercicios.
Sin embargo, a partir de 2015, con la caída
de los precios del petróleo y el fin del ciclo de
altos ingresos, se inició una fase de ajuste que
se prolongaría hasta 2020. Durante este
período, la inversión pública comenzó a
contraerse, pero el gasto corriente
especialmente la masa salarial del sector
público, que se había expandido
significativamente en los años previos mostró
una rigidez a la baja que obligó a recurrir al
endeudamiento para cubrir los desfases
fiscales.
La pandemia de COVID-19, en 2020,
agravó drásticamente la situación fiscal. Los
ingresos públicos se desplomaron mientras los
gastos asociados a la emergencia sanitaria y
social se dispararon, generando un déficit
récord y un incremento sustancial del
endeudamiento público. Fue en este contexto
que el gobierno saliente negoció con el FMI el
acuerdo EFF por aproximadamente 6.500
millones de dólares, que condicionaba la
política fiscal de los años siguientes.
El gobierno 2021-2025: acuerdo con el FMI
y metas fiscales
El gobierno que asumió en mayo de 2021
enfrentó una situación fiscal extremadamente
delicada: déficit elevado, deuda pública
cercana al 60% del PIB, reservas
internacionales bajo presión y un acuerdo con
el FMI que requería continuidad.
A diferencia de lo que había sido su
posición en campaña electoral, el nuevo
gobierno decidió mantener el acuerdo con el
FMI, aunque buscó renegociar algunas metas y
plazos. Como documenta el informe del FMI
de octubre de 2021, se completaron
exitosamente las revisiones segunda y tercera
del acuerdo, lo que permitió el desembolso de
recursos adicionales.
Las principales metas fiscales del período
incluyeron:
1. Reducción gradual del déficit fiscal: Se
buscaba transitar de un déficit superior al 5%
del PIB en 2020 a un déficit por debajo del 2%
en 2025.
2. Estabilización y reducción de la deuda
pública: El objetivo era llevar la deuda por
debajo del 55% del PIB al final del período.
3. Eliminación progresiva de subsidios a
los combustibles: Una de las medidas más
controversiales, que enfrentó resistencias
sociales significativas.
4. Reforma tributaria para aumentar
ingresos permanentes: Se implementaron
diversas medidas para mejorar la recaudación
sin crear nuevos impuestos, incluyendo el
fortalecimiento de la administración tributaria.
Estructura del Presupuesto General del
Estado
El Presupuesto General del Estado (PGE)
ecuatoriano se estructura en torno a dos
grandes categorías de gasto:
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Gasto corriente: Incluye los gastos
permanentes y de funcionamiento del Estado:
remuneraciones, bienes y servicios de
consumo, transferencias corrientes (pensiones,
bonos, subsidios), intereses de deuda y otros
gastos operativos. Este componente se
caracteriza por su rigidez: modificarlo requiere
reformas legales (en el caso de salarios y
pensiones) o enfrenta costos políticos elevados
(en el caso de subsidios y transferencias).
Gasto de capital o inversión pública:
Comprende los gastos destinados a la
formación de capital físico: obras de
infraestructura (carreteras, hospitales,
escuelas, sistemas de riego), adquisición de
equipamiento (ambulancias, computadoras,
maquinaria), inversión en activos de larga
duración y transferencias de capital a
gobiernos subnacionales y empresas públicas.
Este componente tiene mayor flexibilidad legal
y administrativa, pues postergar una obra o
retrasar una compra no requiere reformas
legales ni genera obligaciones de pago
inmediatas.
La distinción es crucial porque explica por
qué, ante la necesidad de ajuste, la inversión
pública se convierte en la variable de ajuste por
excelencia: recortar inversión es
administrativamente más sencillo y
políticamente menos costoso en el corto plazo
que recortar salarios o eliminar subsidios.
Fuentes de financiamiento
Los ingresos del PGE ecuatoriano
provienen de dos fuentes principales:
Ingresos petroleros: Históricamente la
principal fuente de financiamiento, aunque su
participación ha tendido a disminuir.
Dependen de dos variables: el volumen de
producción y exportación, y el precio
internacional del petróleo. El período 2021-
2025 ha estado marcado por una alta
volatilidad de precios, con máximos en 2022
(por la guerra en Ucrania) y una tendencia
descendente posterior.
Ingresos no petroleros: Incluyen
principalmente la recaudación tributaria del
Servicio de Rentas Internas (SRI) y los
ingresos arancelarios del Servicio Nacional de
Aduanas. La recaudación tributaria mostró una
recuperación sostenida postpandemia, pero
enfrenta límites estructurales: alta
informalidad, evasión y elusión, y una presión
fiscal relativamente baja en comparación con
estándares internacionales.
Como señala el informe del Observatorio
del Gasto Público, el primer semestre de 2025
dibuja un panorama fiscal desafiante para
Ecuador, marcado por un déficit en el
Presupuesto General del Estado (PGE) y una
preocupante subejecución de recursos,
especialmente en inversión pública, que
alcanza niveles históricamente bajos.
METODOLOGÍA
Enfoque de investigación
La investigación adopta un enfoque mixto,
combinando:
-
Análisis cualitativo: Para examinar el
marco normativo, los acuerdos con
organismos multilaterales y las decisiones
de política fiscal que enmarcan la
ejecución presupuestaria.
-
Análisis cuantitativo: Para evaluar
numéricamente la evolución de las
variables fiscales y los niveles de ejecución
presupuestaria.
Fuentes de datos
Las fuentes utilizadas son exclusivamente
oficiales y de acceso público:
Primarias:
-
Ministerio de Economía y Finanzas:
Ejecuciones Presupuestarias anuales y
semestrales (2021-2025), disponibles en su
portal de transparencia fiscal.
-
Banco Central del Ecuador: Información
Estadística Mensual (IEM),
particularmente las secciones de
Estadísticas de Finanzas Públicas y
Operaciones del Sector Público No
Financiero.
Secundarias:
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-
Fondo Monetario Internacional: Country
Reports sobre Ecuador, incluyendo la
Consulta del Artículo IV y las revisiones
del acuerdo EFF.
-
CEPAL: Panorama Fiscal de América
Latina y el Caribe (ediciones 2020-2025).
-
Observatorio del Gasto Público: Informes
de ejecución presupuestaria.
Variables de estudio
Variable dependiente:
-
Ejecución de la inversión pública: Medida
como el porcentaje de recursos codificados
(presupuestados) que efectivamente se
devengan (ejecutan) en cada período. Se
analiza tanto a nivel agregado como
desagregado por sectores.
Variables independientes:
-
Déficit fiscal anual: Diferencia entre
ingresos y gastos totales, como porcentaje
del PIB.
-
Carga del gasto corriente: Proporción del
presupuesto destinada a gastos de
funcionamiento.
-
Precio del petróleo: Variable externa que
afecta la disponibilidad de ingresos.
-
Metas fiscales acordadas con el FMI:
Marco condicionante de la política fiscal.
-
Variables de control:
-
Crecimiento del PIB: Para contextualizar la
evolución fiscal en el ciclo económico.
-
Ingresos tributarios: Evolución de la
recaudación.
Técnica de análisis
El análisis combina:
1. Análisis documental: Revisión
sistemática de los presupuestos codificados y
liquidaciones presupuestarias, identificando
partidas de gasto corriente y gasto de capital.
2. Estadística descriptiva: Cálculo de
tendencias, variaciones porcentuales y
proporciones. Se elaboran tablas comparativas
interanuales y gráficos de evolución.
3. Análisis de correlación: Exploración de
la relación entre la ejecución de inversión y las
metas de déficit fiscal.
4. Análisis de casos sectoriales: Examen
detallado de la ejecución en ministerios clave
(Educación, Salud, Transporte, Energía) para
identificar patrones diferenciados.
ANÁLISIS Y RESULTADOS
Evolución del gasto público 2021-2025:
Corriente versus Capital
La Tabla 1 presenta la evolución comparada
del gasto corriente y del gasto de capital en el
Presupuesto General del Estado ecuatoriano
durante el período 2021-2025. Los datos
corresponden a cifras consolidadas del
Gobierno Central, expresadas en millones de
dólares constantes (base 2021) para permitir
comparaciones interanuales libres del efecto
inflacionario.
Tabla 1
Evolución del Gasto Corriente y Gasto de Capital en el PGE de Ecuador (2021-2025)
Año
Gasto
Corriente
Variación % Gasto de
Capital
Variación % Participación
Capital/PGE
2021
24.567 -
5.234
-
17,6%
2022
25.891 +5,4% 5.876
+12,3% 18,5%
2023
26.445 +2,1% 4.987
-15,1% 15,9%
2024
27.123 +2,6% 4.321
-13,4% 13,7%
2025* 18.987** -
1.987** -
9,5%**
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Economía y Finanzas y Banco Central
del Ecuador. Notas: Para 2025, los datos corresponden al primer semestre anualizados por simplicidad
comparativa. * Los datos de 2025 son parciales y están sujetos a regularización según la metodología
del Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas 2014 del FMI.
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Análisis de la Tabla
La evolución del gasto público entre 2021 y
2025 revela patrones claramente diferenciados
entre sus dos componentes principales:
1. Comportamiento del gasto corriente:
Muestra una tendencia consistentemente
alcista, con incrementos anuales que oscilan
entre el 2% y el 5%. Esta evolución refleja la
rigidez estructural del gasto corriente: los
salarios públicos (que representan
aproximadamente el 40% del total) se ajustan
anualmente por inflación o mediante acuerdos
con gremios; las pensiones y bonos sociales
tienen beneficiarios legalmente protegidos; y
los intereses de deuda son obligaciones
contractuales ineludibles. Incluso en años de
ajuste fiscal, el gasto corriente continúa
creciendo en términos reales.
2. Comportamiento del gasto de capital:
Presenta una trayectoria mucho más volátil.
Tras un repunte inicial en 2022 (explicable por
la bonanza petrolera derivada del aumento de
precios internacionales tras la invasión rusa a
Ucrania), se inicia una contracción sostenida
en 2023 que se profundiza en 2024 y alcanza
niveles críticos en 2025. La caída acumulada
entre 2022 y 2024 es del 26,5%, y las
proyecciones para 2025 indican una
contracción adicional superior al 50% si se
compara el primer semestre con el mismo
período del año anterior.
3. Participación del capital en el PGE: El
indicador más revelador de la pérdida de
importancia relativa de la inversión pública.
Del 18,5% alcanzado en 2022 (ya de por sí bajo
en comparación con estándares históricos y
regionales), se desciende al 9,5% en el primer
semestre de 2025. Esta caída de casi 10 puntos
porcentuales en tres años evidencia que la
inversión pública no solo se contrae en
términos absolutos, sino que su participación
en el presupuesto total se reduce
drásticamente, liberando recursos que son
absorbidos por el creciente gasto corriente.
Interpretación a la luz de la hipótesis:
Los datos confirman la hipótesis principal:
la inversión pública actúa como variable de
ajuste. Cuando la situación fiscal se deteriora
(como ocurre a partir de 2023), el gasto de
capital se contrae mucho más intensamente
que el gasto corriente. La asimetría es
evidente: mientras el corriente sigue creciendo
(aunque sea moderadamente), el capital cae en
picada. Esta dinámica refleja una decisión
explícita o implícita de política fiscal: proteger
el gasto de funcionamiento y el pago de
obligaciones a costa de sacrificar la inversión
productiva.
Ejecución presupuestaria de la inversión: lo
planificado versus lo ejecutado
Un análisis más fino requiere examinar no
solo los montos absolutos, sino los niveles de
ejecución: ¿Cuánto de lo que el gobierno
planifica invertir efectivamente se ejecuta? La
Tabla 2 presenta los porcentajes de ejecución
de la inversión pública para el primer semestre
de cada año, con desagregación por ministerios
clave.
Tabla 2
Ejecución de la Inversión Pública por Ministerios
Entidad
2021 2022 2023 2024 2025
Función Ejecutiva (promedio)
43,93% 49,77% 45,21% 41,57% 16,20%
Ministerio de Educación
38,2% 42,5% 35,8% 28,3% 9,37%
Ministerio de Salud Pública
41,3% 45,7% 38,4% 30,1% 11,86%
Ministerio de Transporte y OOPP 52,6% 58,3% 48,9% 40,2% 19,14%
Ministerio de Energía y Minas
44,8% 51,2% 42,3% 35,6% 5,98%
Ministerio del Trabajo
35,2% 38,9% 28,7% 18,4% 0,20%
Fuente: Elaboración propia con base en Observatorio del Gasto Público y Ministerio de Economía y
Finanzas.
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Análisis de la Tabla 2
Los datos de ejecución presupuestaria
revelan una realidad aún más preocupante que
la simple contracción de montos:
1. Caída drástica en 2025: El dato más
impactante es el desplome de la ejecución en el
primer semestre de 2025. La Función Ejecutiva
en su conjunto apenas ejecuta el 16,20% de su
presupuesto de inversión codificado. Esto
significa que, de cada 100 dólares planificados
para invertir, apenas 16 llegaron efectivamente
a ejecutarse en los primeros seis meses del año.
2. Heterogeneidad sectorial: La
subejecución afecta a todos los ministerios,
pero con intensidades variables. Los casos más
críticos son:
-
Ministerio del Trabajo: 0,20% de
ejecución. Prácticamente nula capacidad
de invertir.
-
Energía y Minas: 5,98% de ejecución, en
un sector estratégico para la generación de
ingresos y la transición energética.
-
Educación y Salud: Los ministerios
sociales, que deberían ser prioritarios en
cualquier gobierno, muestran ejecuciones
de un dígito (9,37% y 11,86%
respectivamente).
-
Transporte: Tradicionalmente el de mayor
ejecución por la naturaleza de sus
proyectos (carreteras, puentes), alcanza
apenas el 19,14%.
3. Tendencia decreciente: El problema no
es exclusivo de 2025. Ya desde 2023 se
observa una tendencia descendente en los
niveles de ejecución, que se acelera
dramáticamente en 2025. Esto sugiere que no
se trata de un fenómeno coyuntural, sino de un
deterioro estructural de la capacidad de
inversión del Estado.
Interpretación
La baja ejecución de la inversión puede
obedecer a múltiples factores:
-
Restricciones de liquidez: El gobierno
puede no tener los recursos financieros
disponibles para ejecutar lo planificado.
-
Problemas administrativos: Demoras en
procesos de contratación pública, estudios
deficientes, problemas con licencias
ambientales.
-
Decisiones explícitas: Priorización del
pago de deuda y gasto corriente sobre la
inversión.
-
Incertidumbre electoral: 2025 es año
electoral, lo que puede paralizar decisiones
de inversión.
Cualquiera sea la causa, el resultado es el
mismo: los recursos que debían destinarse a
infraestructura, equipamiento y desarrollo se
quedan sin ejecutar, privando a la economía de
su efecto dinamizador.
Correlación con metas fiscales: inversión y
déficit
La Tabla 3 relaciona la evolución de la
inversión pública con las metas de déficit fiscal
y los desembolsos del FMI.
Tabla 3
Inversión Pública, Déficit Fiscal y Desembolsos del FMI (2021-2025)
Año
Inversión
ejecutada
(Millones USD)
Déficit fiscal (%
PIB)
Meta déficit
FMI (% PIB)
Desembolsos
FMI (Millones
USD)
2021
4.876
-3,8%
-4,0%
1.200
2022
5.234
-2,1%
-2,5%
800
2023
4.123
-3,2%
-2,8%
650
2024
3.456
-4,1%
-2,2%
1.500
2025*
987
-
-1,8%
1.000
Fuente: Elaboración propia con base en FMI, BCE y MEF.
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Análisis de la Tabla 3
1. Relación inversión-déficit: Se observa
una correlación negativa entre el nivel de
inversión ejecutada y el cumplimiento de
metas de déficit. En 2022, cuando el déficit se
reduce al -2,1% (por debajo de la meta), la
inversión alcanza su punto máximo. En 2024,
cuando el déficit se dispara al -4,1% (muy por
encima de la meta), la inversión se contrae
fuertemente.
2. Desembolsos del FMI: Los años de
mayores desembolsos (2021 y 2024) coinciden
con momentos de tensión fiscal. En 2024, el
desembolso de 1.500 millones de dólares busca
compensar el desvío de la meta fiscal, pero no
impide la caída de la inversión.
3. Prociclicidad confirmada: La evidencia
sugiere que, en los momentos de mayor
presión fiscal (cuando el déficit supera las
metas), el ajuste recae desproporcionadamente
sobre la inversión. En 2024, con un déficit casi
el doble de la meta, la inversión cayó un 16%
respecto al año anterior.
Análisis sectorial: los más afectados por el
recorte
La Tabla 4 presenta, para el primer semestre
de 2025, las entidades con menor ejecución de
inversión, según datos del Observatorio del
Gasto Público.
Tabla 4
Entidades con menor ejecución de inversión
Entidad
Presupuesto codificado inversión
(Millones USD)
%
Ejecutado
Ministerio del Trabajo
45,2
0,20%
Universidad de Cuenca
78,3
2,55%
Universidad Regional Amazónica
Ikiam
12,4
3,43%
Instituto de Investigación Geológico y
Energético
23,1
4,39%
IEPS
15,6
4,81%
Ministerio de Energía y Minas
267,5
5,98%
Ministerio de Educación
865,7
9,37%
Ministerio de Salud Pública
423,0
11,86%
Ministerio de Transporte
307,8
19,14%
Fuente: Elaboración propia con base en FMI, BCE y MEF.
Análisis de la Tabla 4
1. Inversión social paralizada: Educación
y Salud, los dos pilares del gasto social,
muestran ejecuciones extremadamente bajas
(9,37% y 11,86%). Esto implica que proyectos
de infraestructura escolar, equipamiento de
hospitales, mantenimiento de centros de salud,
etc., están prácticamente detenidos.
2. Sector estratégico abandonado:
Energía y Minas, con apenas 5,98% de
ejecución sobre un presupuesto de 267,5
millones de dólares, evidencia la parálisis de
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proyectos clave para la transición energética y
el aprovechamiento de recursos.
3. Universidades públicas: La inclusión
de universidades en la tabla muestra que la
crisis de inversión afecta también a la
educación superior, comprometiendo la
capacidad de investigación y desarrollo.
4. Transporte relativamente mejor:
Aunque también bajo (19,14%), el Ministerio
de Transporte mantiene una ejecución superior
al promedio, posiblemente por la continuidad
de proyectos de infraestructura vial
considerados prioritarios.
DISCUSIÓN
Contraste con la teoría: confirmación de la
prociclicidad
Los hallazgos presentados confirman las
predicciones de la literatura sobre política
fiscal en economías emergentes y,
particularmente, en el contexto
latinoamericano.
La teoría keynesiana sostiene que la
inversión pública debería tener un
comportamiento contracíclico: aumentar en
épocas de desaceleración para compensar la
caída de la demanda privada. Sin embargo, la
evidencia ecuatoriana muestra exactamente lo
contrario: cuando la economía se desacelera y
los ingresos fiscales se contraen (como ocurre
a partir de 2023), la inversión pública se reduce
drásticamente. Este comportamiento
procíclico amplifica, en lugar de amortiguar, el
ciclo económico.
La literatura sobre rigideces presupuestarias
encuentra respaldo empírico en los datos
presentados. La Tabla 1 muestra cómo el gasto
corriente continúa creciendo incluso en años
de ajuste, mientras la inversión se contrae. Esta
asimetría confirma que la inversión pública es
efectivamente la "variable de ajuste" que
absorbe el impacto de las restricciones fiscales,
protegiendo al gasto de funcionamiento y al
pago de obligaciones.
Debate con la literatura iberoamericana
reciente
La CEPAL, en su Panorama Fiscal 2025,
advierte sobre "las dificultades de los países de
la región para fortalecer los recursos
disponibles" y señala que "se mantiene una
situación deficitaria persistente y niveles de
endeudamiento elevados. El caso ecuatoriano
es paradigmático de esta tendencia regional: el
espacio fiscal limitado lleva a sacrificar la
inversión pública, justamente el componente
del gasto que podría apuntalar el crecimiento y
generar los recursos futuros para aliviar las
restricciones fiscales.
Cetrángolo y Gómez Sabaini (2023) han
señalado que la inversión pública
descentralizada (a través de gobiernos
autónomos) suele ser la más afectada en los
ajustes. Los datos de ejecución de
universidades públicas (Tabla 4) confirman
esta observación: entidades autónomas como
la Universidad de Cuenca (2,55% de
ejecución) muestran niveles críticos,
posiblemente por la retención de transferencias
desde el gobierno central.
Jiménez (2024) argumenta que la eficiencia
de la inversión pública es tan importante como
su nivel. Los datos de subejecución (Tabla 2)
sugieren que no solo se invierte menos, sino
que la capacidad de ejecutar lo planificado se
ha deteriorado severamente, lo que implica
ineficiencias adicionales: recursos
presupuestados que no se gastan, proyectos
paralizados, capacidad instalada ociosa.
Implicaciones de política: el costo de
oportunidad del ajuste
La estrategia de ajuste fiscal aplicada en
Ecuador entre 2021 y 2025, consistente en
proteger el gasto corriente a costa de sacrificar
la inversión pública, tiene implicaciones
profundas que es necesario discutir:
1. Costo en crecimiento potencial: La
inversión pública en infraestructura
(carreteras, puertos, energía,
telecomunicaciones) tiene efectos
multiplicadores sobre la productividad y la
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competitividad. Su contracción compromete el
crecimiento de largo plazo.
2. Costo social: La inversión en salud,
educación y protección social tiene retornos
sociales que trascienden el ciclo fiscal. Su
postergación profundiza brechas de
desigualdad y vulnerabilidad.
3. Costo fiscal futuro: Al no invertir hoy
en mantenimiento de infraestructura existente,
se generan pasivos contingentes: dentro de
algunos años habrá que invertir mucho más
para reparar lo que se dejó deteriorar.
4. Costo institucional: La baja ejecución
refleja y profundiza debilidades
institucionales: capacidad técnica limitada
para estructurar proyectos, procesos de
contratación pública ineficientes, rotación de
funcionarios, etc.
El informe del Observatorio del Gasto
Público lo resume así: El gasto corriente y las
obligaciones de deuda dejan poco espacio para
una reactivación económica basada
únicamente en el gasto público. La pregunta
que surge es si no sería más sostenible, en el
largo plazo, un ajuste que comparta el
sacrificio entre todos los componentes del
gasto, protegiendo la inversión estratégica.
CONCLUSIONES
Hallazgos clave
El análisis realizado permite extraer las
siguientes conclusiones principales:
Primera: Confirmación de la hipótesis. La
evidencia empírica presentada confirma que,
durante el período 2021-2025, la inversión
pública en Ecuador actuó como la principal
variable de ajuste fiscal. Frente a las metas de
consolidación fiscal derivadas del acuerdo con
el FMI y ante las restricciones de ingresos, el
gasto de capital se contrajo mucho más
intensamente que el gasto corriente, que
mantuvo su tendencia alcista.
Segunda: Subejecución crítica. El problema
no es solo de montos presupuestados, sino de
ejecución efectiva. El primer semestre de 2025
muestra niveles de ejecución de la inversión
pública históricamente bajos (16,20% en la
Función Ejecutiva), con ministerios clave
como Educación, Salud y Energía operando
con ejecuciones de un dígito.
Tercera: Heterogeneidad sectorial. La crisis
de inversión afecta de manera desigual a los
distintos sectores. Educación y Salud, pilares
del desarrollo social, muestran ejecuciones
extremadamente bajas. Energía y Minas, sector
estratégico, prácticamente ha paralizado su
inversión. Transporte, tradicionalmente
prioritario, mantiene ejecuciones
relativamente superiores.
Cuarta: Prociclicidad confirmada. La
evolución de la inversión pública sigue el ciclo
económico en lugar de compensarlo: aumenta
en la fase expansiva (2022) y se contrae en la
fase descendente (2023-2025), amplificando la
volatilidad macroeconómica.
Validación de la hipótesis
La hipótesis planteada queda validada por la
evidencia:
"Durante el período 2021-2025, la inversión
pública en Ecuador actuó como la principal
variable de ajuste fiscal, presentando una
correlación negativa con el esfuerzo de
consolidación fiscal impulsado por los
acuerdos con organismos multilaterales, lo que
se tradujo en niveles de ejecución
sistemáticamente inferiores a los del gasto
corriente y en una contracción del gasto de
capital como proporción del PGE."
La evidencia de las Tablas 1, 2 y 3 sustenta
esta afirmación:
-
La Tabla 1 muestra la caída de la
participación del capital en el PGE (del
18,5% al 9,5%).
-
La Tabla 2 documenta los niveles críticos
de ejecución.
-
La Tabla 3 evidencia la correlación con las
metas fiscales.
Limitaciones del estudio
Es necesario reconocer las siguientes
limitaciones:
1. Datos provisionales de 2025: Las cifras
de 2025 corresponden al primer semestre y
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están sujetas a regularizaciones posteriores,
según la metodología del Manual de
Estadísticas de las Finanzas Públicas 2014 del
FMI.
2. Agregación de datos: El análisis trabaja
con datos agregados que pueden ocultar
heterogeneidades importantes dentro de cada
ministerio o programa.
3. Causalidad: Si bien se documenta la
correlación entre ajuste fiscal y caída de la
inversión, el estudio no establece relaciones
causales definitivas, que requerirían modelos
econométricos más complejos.
4. Acceso a información: Algunos datos
desagregados por programas específicos no
están disponibles públicamente, lo que limita
la profundidad del análisis sectorial.
Recomendaciones para futuras
investigaciones
A partir de estas limitaciones, se sugieren
las siguientes líneas para investigación futura:
1. Análisis econométrico: Desarrollar
modelos de regresión que cuantifiquen con
mayor precisión la elasticidad de la inversión
pública frente a shocks fiscales.
2. Estudios de caso sectoriales:
Profundizar en el análisis de ministerios
específicos para identificar los factores
institucionales y administrativos que explican
la baja ejecución.
3. Evaluación de impacto: Investigar los
efectos concretos de la contracción de la
inversión sobre indicadores de desarrollo
(acceso a servicios, calidad de infraestructura,
competitividad).
4. Análisis comparado: Comparar el caso
ecuatoriano con otros países dolarizados de la
región (El Salvador, Panamá) para identificar
especificidades y patrones comunes.
Recomendaciones de política pública
A la luz de los hallazgos, se formulan las
siguientes recomendaciones:
1. Blindar la inversión estratégica:
Establecer mecanismos institucionales que
protejan la inversión en sectores clave (salud,
educación, infraestructura básica) de los
ajustes fiscales coyunturales, por ejemplo,
mediante fondos de estabilización o reglas
fiscales diferenciadas.
2. Mejorar la eficiencia de ejecución:
Fortalecer las capacidades técnicas de las
unidades ejecutoras para estructurar proyectos,
agilizar contrataciones y asegurar que los
recursos presupuestados se conviertan
efectivamente en obras y servicios.
3. Transparentar el costo de oportunidad:
Incluir en la presentación de los presupuestos
una evaluación explícita del costo de
oportunidad de las decisiones de asignación,
visibilizando qué inversiones se postergan para
priorizar otros gastos.
4. Revisar la rigidez del gasto corriente:
Evaluar la posibilidad de introducir mayor
flexibilidad en el gasto corriente, de modo que
los ajustes no recaigan desproporcionadamente
sobre la inversión. Esto implicaría reformas en
áreas como la masa salarial pública, los
subsidios generalizados y las transferencias.
5. Fortalecer la planificación plurianual:
La inversión pública requiere horizontes de
mediano plazo. Fortalecer el sistema de
planificación y presupuestación plurianual
permitiría proteger los proyectos estratégicos
más allá de las restricciones de cada ejercicio
fiscal.
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respuesta a la era del malestar (J. E.
Collyer Canales, Trad.). Taurus.
DECLARACIÓN DE CONFLICTO DE INTERESES
El autor declara no tener conflictos de intereses.
DERECHOS DE AUTOR
Ramírez Chávez, M. A. (2026)
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