243
Revista Científica Multidisciplinar
https://revistasaga.org/
e-ISSN
3073-1151
Julio-Septiembre
, 2026
Vol.
3
, Núm.
3
,
243-257
https://doi.org/10.63415/saga.v3i3.451
Artículo de Investigación
.
Transferencias condicionadas y capacidad de gestión de los GAD
municipales: Evaluación del modelo ecuatoriano (2021-2025)
Conditional Transfers and Management Capacity of Municipal GADs: An
Evaluation of the Ecuadorian Model (2021
–
2025)
Transferências Condicionadas e Capacidade de Gestão dos GAD Municipais:
Avaliação do Modelo Equatoriano (2021
–
2025)
Máximo Abel Ramírez Chávez
1
1
Universidad Técnica Estatal de Quevedo, Quevedo, Ecuador
Recibido
: 2026-06-30 /
Aceptado
: 2026-07-30 /
Publicado
: 2026-08-12
RESUMEN
El presente artículo analiza la relación entre las transferencias del gobierno central a los Gobiernos Autónomos
Descentralizados (GAD) municipales y su capacidad de gestión financiera en Ecuador durante el período 2021-2025, con
el objetivo de evaluar la efectividad del modelo de descentralización fiscal. La investigación parte de la hipótesis de que,
a pesar del incremento nominal de las transferencias, persisten brechas significativas en la capacidad de ejecución del
gasto y en la generación de ingresos propios, lo que limita la autonomía financiera efectiva de los municipios. Mediante
un enfoque metodológico mixto que combina análisis documental de las ejecuciones presupuestarias publicadas por el
Ministerio de Economía y Finanzas y el Banco Central del Ecuador, con estadística descriptiva de las principales variables
fiscales municipales, se examina la evolución de las transferencias, los niveles de ejecución del gasto de inversión, la
dependencia fiscal y la capacidad de generación de ingresos propios. Los resultados evidencian una alta heterogeneidad
entre municipios: mientras los GAD de mayor tamaño poblacional muestran mayor capacidad de gestión y menor
dependencia de transferencias, los municipios pequeños y rurales presentan niveles críticos de subejecución (promedio
38,7% en 2024) y una dependencia superior al 80% de los recursos centrales. Se confirma la hipótesis de que el modelo
de transferencias, aunque ha incrementado los recursos disponibles, no ha sido acompañado de un fortalecimiento
equivalente de las capacidades institucionales locales. Las conclusiones sugieren la necesidad de diseñar mecanismos
diferenciados de transferencias que consideren las brechas de capacidad de gestión, y de implementar programas de
fortalecimiento institucional vinculados al desempeño en la ejecución del gasto.
Palabras clave:
transferencias fiscales, gobiernos autónomos descentralizados, descentralización fiscal, capacidad de
gestión, ejecución presupuestaria, autonomía financiera, Ecuador
ABSTRACT
This article analyzes the relationship between central government transfers to municipal Decentralized Autonomous
Governments (GAD) and their financial management capacity in Ecuador during the 2021-2025 period, aiming to
evaluate the effectiveness of the fiscal decentralization model. The research is based on the hypothesis that, despite the
nominal increase in transfers, significant gaps persist in spending execution capacity and own-source revenue generation,
which limits the effective financial autonomy of municipalities. Through a mixed methodological approach that combines
documentary analysis of budget executions published by the Ministry of Economy and Finance and the Central Bank of
Ecuador, with descriptive statistics of the main municipal fiscal variables, the evolution of transfers, investment spending
execution levels, fiscal dependence, and own-source revenue generation capacity are examined. The results reveal high
heterogeneity among municipalities: while GAD with larger populations show greater management capacity and lower
dependence on transfers, small and rural municipalities present critical levels of under-execution (average 38.7% in 2024)
and dependence on central resources exceeding 80%. The hypothesis is confirmed that the transfer model, although it has
increased available resources, has not been accompanied by equivalent strengthening of local institutional capacities. The
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conclusions suggest the need to design differentiated transfer mechanisms that consider management capacity gaps, and
to implement institutional strengthening programs linked to spending execution performance.
Keywords
: fiscal transfers, decentralized autonomous governments, fiscal decentralization, management capacity,
budget execution, financial autonomy, Ecuador
RESUMO
O presente artigo analisa a relação entre as transferências do governo central aos Governos Autônomos Descentralizados
(GAD) municipais e sua capacidade de gestão financeira no Equador durante o período de 2021
–
2025, com o objetivo de
avaliar a efetividade do modelo de descentralização fiscal. A pesquisa parte da hipótese de que, apesar do aumento
nominal das transferências, persistem lacunas significativas na capacidade de execução das despesas e na geração de
receitas próprias, o que limita a autonomia financeira efetiva dos municípios. Por meio de uma abordagem metodológica
mista, que combina a análise documental das execuções orçamentárias publicadas pelo Ministério da Economia e
Finanças e pelo Banco Central do Equador com estatísticas descritivas das principais variáveis fiscais municipais,
examinam-se a evolução das transferências, os níveis de execução das despesas de investimento, a dependência fiscal e a
capacidade de geração de receitas próprias. Os resultados evidenciam uma elevada heterogeneidade entre os municípios.
Enquanto os GAD com maior população apresentam maior capacidade de gestão e menor dependência de transferências,
os municípios pequenos e rurais registram níveis críticos de subexecução orçamentária (média de 38,7% em 2024) e uma
dependência superior a 80% dos recursos provenientes do governo central. Confirma-se a hipótese de que o modelo de
transferências, embora tenha aumentado os recursos disponíveis, não foi acompanhado por um fortalecimento equivalente
das capacidades institucionais locais. As conclusões apontam para a necessidade de desenvolver mecanismos
diferenciados de transferências que considerem as lacunas na capacidade de gestão, bem como de implementar programas
de fortalecimento institucional vinculados ao desempenho na execução das despesas.
Palavras-chave
: transferências fiscais, governos autônomos descentralizados, descentralização fiscal, capacidade de
gestão, execução orçamentária, autonomia financeira, Equador
Forma sugerida de citar (APA):
Ramírez Chávez, M. A. (2026). La inversión pública como variable de ajuste: Un análisis de la ejecución del Presupuesto General del Estado en Ecuador
(2021-2025). SAGA: Revista Científica Multidisciplinar, 3(3), 243-257.
https://doi.org/10.63415/saga.v3i3.451
Esta obra está bajo una licencia internacional
Creative Commons de Atribución No Comercial 4.0
INTRODUCCIÓN
Planteamiento del problema
La descentralización fiscal constituye uno
de los pilares del modelo de organización
territorial establecido en la Constitución del
Ecuador de 2008 y desarrollado en el Código
Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización (COOTAD)
de 2010. Este modelo reconoce a los
Gobiernos Autónomos Descentralizados
(GAD) municipales autonomía política,
administrativa y financiera, y establece un
sistema de transferencias de recursos desde el
gobierno central para garantizar el ejercicio de
sus competencias exclusivas y concurrentes.
Sin embargo, a más de una década de
implementación del COOTAD, persisten
interrogantes fundamentales sobre la
efectividad de este modelo. La literatura
especializada ha señalado que la
descentralización fiscal no se agota en la
transferencia de recursos, sino que requiere del
fortalecimiento paralelo de las capacidades
institucionales locales para gestionar
eficientemente esos recursos y traducirlos en
provisión efectiva de bienes y servicios
públicos.
El período 2021-2025 presenta
características particulares que hacen relevante
su estudio. Por un lado, se produce un
incremento nominal de las transferencias a los
GAD, impulsado tanto por la recuperación
económica postpandemia como por la presión
política de los gobiernos seccionales. Por otro
lado, en 2024 se aprueba la Ley para Asegurar
la Asignación Directa de Recursos de los
Ingresos Permanentes y No Permanentes a los
Gobiernos Autónomos Descentralizados, que
modifica sustancialmente el mecanismo de
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transferencias al disponer su depósito directo
desde el Servicio de Rentas Internas (SRI) a las
cuentas de los GAD, sin pasar por el Ministerio
de Finanzas.
Paradójicamente, este incremento y
agilización de las transferencias coexiste con
persistentes problemas de ejecución
presupuestaria a nivel local. Estudios recientes
muestran que, en promedio, los GAD
municipales ejecutan menos del 60% de su
presupuesto de inversión, con enormes
disparidades entre municipios grandes y
pequeños. Esta brecha entre recursos
transferidos y capacidad de ejecución sugiere
que el problema central no es únicamente de
disponibilidad de fondos, sino de capacidades
institucionales para gestionarlos.
La paradoja resulta evidente: el Estado
central transfiere recursos crecientes a los
municipios bajo el supuesto de que estos están
en mejor posición para identificar y atender las
necesidades locales, pero muchos de ellos
carecen de la capacidad técnica, administrativa
y financiera para convertir esos recursos en
obras y servicios efectivos.
Preguntas de investigación
A partir de esta problemática, la
investigación se estructura en torno a las
siguientes preguntas:
1. ¿Cuál ha sido la evolución de las
transferencias del gobierno central a los GAD
municipales en Ecuador durante el período
2021-2025, tanto en términos nominales como
en proporción del Presupuesto General del
Estado?
2. ¿Existe una relación positiva entre el
volumen de transferencias recibidas y la
capacidad de gestión financiera de los
municipios, medida a través de indicadores de
ejecución presupuestaria y generación de
ingresos propios?
3. ¿Qué factores explican las marcadas
diferencias en capacidad de gestión entre
municipios de distinto tamaño poblacional y
ubicación geográfica?
4. ¿La reforma de transferencias directas
de 2024 ha tenido un impacto efectivo en
mejorar la oportunidad y eficiencia de la
ejecución del gasto municipal?
Hipótesis
Hipótesis principal: Durante el período
2021-2025, las transferencias del gobierno
central a los GAD municipales en Ecuador
aumentaron significativamente, pero este
incremento no estuvo acompañado de una
mejora equivalente en la capacidad de gestión
financiera local, medida a través de
indicadores de ejecución del gasto de inversión
y generación de ingresos propios, lo que
evidencia una desconexión entre la asignación
de recursos y el fortalecimiento institucional.
Hipótesis secundaria: Existe una
correlación positiva entre el tamaño
poblacional de los municipios y su capacidad
de gestión financiera: los GAD de mayor
población (urbanos) presentan mayores niveles
de ejecución presupuestaria y menor
dependencia de transferencias centrales,
mientras que los municipios pequeños y
rurales muestran niveles críticos de
subejecución y alta dependencia fiscal.
Justificación
La relevancia de esta investigación se
sustenta en tres dimensiones:
Teóricamente, contribuye al debate sobre
descentralización fiscal en economías en
desarrollo, particularmente en contextos de
alta heterogeneidad territorial como el
ecuatoriano. La literatura internacional ha
documentado ampliamente los beneficios
potenciales de la descentralización, pero
también ha señalado sus límites cuando no se
acompaña de desarrollo institucional.
Metodológicamente, el estudio aporta un
análisis sistemático de la ejecución
presupuestaria municipal desagregada,
utilizando fuentes oficiales y construyendo
indicadores compuestos de capacidad de
gestión que pueden ser replicados para otros
períodos o países de la región.
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En términos de política pública, los
resultados buscan evidenciar la necesidad de
repensar el diseño del sistema de
transferencias, incorporando criterios de
capacidad institucional y desempeño en la
asignación de recursos, y vinculando las
transferencias a programas de fortalecimiento
de capacidades locales.
Objetivos
Objetivo general
Analizar la relación entre las transferencias
del gobierno central a los GAD municipales y
su capacidad de gestión financiera en Ecuador
durante el período 2021-2025, para evaluar la
efectividad del modelo de descentralización
fiscal.
Objetivos específicos:
1. Caracterizar la evolución de las
transferencias del gobierno central a los GAD
municipales entre 2021 y 2025, identificando
tendencias, montos y distribución territorial.
2. Evaluar la capacidad de gestión
financiera de los municipios a través de
indicadores de ejecución del gasto de
inversión, generación de ingresos propios y
dependencia fiscal.
3. Identificar y analizar los factores
asociados a las diferencias en capacidad de
gestión entre municipios (tamaño poblacional,
ubicación geográfica, niveles previos de
desarrollo).
4. Examinar el impacto preliminar de la
Ley de Transferencias Directas de 2024 sobre
la oportunidad y eficiencia de la ejecución del
gasto municipal.
Marco teórico y referencial
Teorías de la descentralización fiscal
El debate sobre descentralización fiscal
encuentra sus fundamentos teóricos en la
tradición del federalismo fiscal desarrollada
por autores como Richard Musgrave y Wallace
Oates. La denominada "teoría clásica del
federalismo fiscal" sostiene que la provisión
descentralizada de bienes públicos permite una
mejor adecuación a las preferencias locales y
promueve la competencia entre jurisdicciones,
mejorando la eficiencia en la asignación de
recursos.
Oates (1972) formuló el "teorema de la
descentralización", según el cual, en ausencia
de economías de escala y externalidades
interjurisdiccionales, la provisión
descentralizada de bienes públicos es más
eficiente que la provisión centralizada
uniforme, pues permite adaptar la oferta a las
preferencias heterogéneas de la población.
Sin embargo, desarrollos posteriores han
matizado esta visión optimista. Prud'homme
(1995) advirtió sobre los riesgos de la
descentralización en contextos de debilidad
institucional: puede exacerbar las
desigualdades territoriales, captura por elites
locales y corrupción. Tanzi (2000) señaló que
la descentralización requiere, como condición
de éxito, capacidades técnicas y
administrativas a nivel local que no siempre
están presentes en países en desarrollo.
Capacidad de gestión financiera municipal
La capacidad de gestión financiera
municipal puede definirse como el conjunto de
habilidades, recursos y procesos
institucionales que permiten a los gobiernos
locales planificar, ejecutar, monitorear y
evaluar sus presupuestos de manera eficiente,
transparente y orientada a resultados.
La literatura especializada identifica varias
dimensiones de esta capacidad:
1. Capacidad de planificación:
Elaboración de planes de desarrollo y
ordenamiento territorial (PDOT) articulados
con los presupuestos plurianuales.
2. Capacidad de ejecución: Habilidad
para convertir los recursos presupuestados en
bienes y servicios efectivamente entregados a
la población, medida típicamente a través del
porcentaje de ejecución del presupuesto,
particularmente en el componente de
inversión.
3. Capacidad de generación de ingresos
propios: Habilidad para movilizar recursos
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locales mediante impuestos, tasas y
contribuciones, reduciendo la dependencia de
transferencias centrales.
4. Capacidad de gestión financiera:
Manejo eficiente de la tesorería, cumplimiento
de obligaciones, gestión de deuda y rendición
de cuentas.
Transferencias intergubernamentales:
tipologías y efectos
Las transferencias intergubernamentales
constituyen el mecanismo principal de
financiamiento de los gobiernos subnacionales
en América Latina, representando en promedio
58% de sus ingresos. La literatura distingue
entre:
-
Transferencias condicionadas: Destinadas
a fines específicos, con reglas de uso
definidas por el gobierno central.
-
Transferencias no condicionadas: De libre
disposición por parte del gobierno
receptor.
-
Transferencias igualadoras: Diseñadas
para compensar diferencias en capacidad
fiscal o necesidades de gasto entre
jurisdicciones.
El diseño de las transferencias tiene efectos
significativos sobre el comportamiento de los
gobiernos receptores. Las transferencias no
condicionadas pueden generar "efecto pereza
fiscal" (desincentivo a la movilización de
recursos propios), mientras que las
transferencias condicionadas pueden
distorsionar las prioridades locales si no están
alineadas con las necesidades reales.
Un estudio reciente para Ecuador,
publicado en el Journal of Development
Economics, encuentra que un incremento del
1% en las transferencias a municipios
ecuatorianos se asocia con un aumento del
0,94% al 1,05% en las ventas totales del
comercio local, con efectos más pronunciados
en pequeñas y medianas empresas. Este
hallazgo sugiere que las transferencias tienen
efectos multiplicadores sobre la economía
local, pero el estudio no analiza los
mecanismos institucionales que explican esta
relación.
Antecedentes empíricos en Iberoamérica
(2020-2025)
CEPAL (2020-2025): Los informes anuales
sobre finanzas públicas subnacionales
documentan la persistente dependencia de los
gobiernos locales de las transferencias
centrales, así como las enormes disparidades
en capacidad fiscal y de gestión entre
territorios.
Cetrángolo y Gómez Sabaini (2021, 2023):
Sus trabajos sobre federalismo fiscal en
América Latina analizan las tensiones entre
autonomía formal y dependencia real, y
proponen indicadores para medir la capacidad
fiscal municipal.
Jiménez y Podestá (2022): Estudian la
relación entre transferencias y esfuerzo fiscal
propio en municipios latinoamericanos,
encontrando evidencia de "pereza fiscal" en
contextos de transferencias no condicionadas.
Aragon, Sánchez y Sánchez-Aragón
(2025): Su artículo en el Journal of
Development Economics constituye el
antecedente empírico más relevante para el
caso ecuatoriano. Utilizando la reforma de
2018 como experimento natural, demuestran
que las transferencias tienen efectos causales
significativos sobre la actividad económica
local, transmitidos principalmente a través del
gasto corriente (salarios y adquisiciones) y de
inversión.
Observatorio del Gasto Público (2024,
2025): Informes sobre ejecución
presupuestaria municipal que documentan la
persistente subejecución y las brechas entre
municipios.
Contexto del modelo de transferencias a
GAD municipales
Marco legal: COOTAD y autonomía
municipal
El Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización
(COOTAD), expedido en 2010, constituye el
marco normativo fundamental que regula el
funcionamiento de los GAD en Ecuador. Este
cuerpo legal desarrolla los principios
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constitucionales de autonomía política,
administrativa y financiera, y establece las
competencias exclusivas de cada nivel de
gobierno.
Para los GAD municipales, el COOTAD
reconoce las siguientes competencias
exclusivas:
-
Planificar el desarrollo cantonal y formular
los correspondientes planes de
ordenamiento territorial.
-
Ejercer la gestión de servicios de agua
potable, alcantarillado, depuración de
aguas residuales, manejo de desechos
sólidos y actividades de saneamiento
ambiental.
-
Gestionar la infraestructura vial cantonal.
-
Preservar y mantener el patrimonio
arquitectónico y cultural.
-
Prestar servicios públicos de educación y
salud en el marco de sus competencias
concurrentes.
En materia financiera, el COOTAD
establece que los GAD municipales cuentan
con:
-
Ingresos propios: impuestos (predial,
patentes, alcabalas), tasas por servicios,
contribuciones especiales de mejoras.
-
Transferencias del Presupuesto General del
Estado: recursos permanentes y no
permanentes.
-
Participación en rentas por explotación de
recursos naturales no renovables.
-
Endeudamiento público.
Sistema de transferencias: modelo de equidad
territorial
El modelo de transferencias a los GAD se
basa en el principio de equidad territorial y está
regulado por los artículos 192 a 196 del
COOTAD. La distribución de recursos se
realiza mediante una fórmula que considera los
siguientes criterios:
1. Tamaño poblacional: Pondera la
población total del cantón (40%).
2. Necesidades insatisfechas: Mide
carencias en servicios básicos, educación,
salud y vivienda (30%).
3. Esfuerzo fiscal: Evalúa la capacidad de
generación de ingresos propios del municipio
(20%).
4. Densidad poblacional: Ajusta por
costos de provisión en zonas dispersas (10%).
Según datos del Ministerio de Economía y
Finanzas, la distribución de transferencias
entre niveles de gobierno sigue la siguiente
estructura: GAD municipales (cantones y
distritos metropolitanos) reciben el 67% del
total de transferencias, GAD provinciales el
27%, y GAD parroquiales el 6% restante.
La Ley de Transferencias Directas de 2024
En mayo de 2024, la Asamblea Nacional
aprobó la Ley para Asegurar la Asignación
Directa de Recursos de los Ingresos
Permanentes y No Permanentes a los
Gobiernos Autónomos Descentralizados, que
introduce modificaciones sustanciales al
sistema de transferencias.
Las principales disposiciones de esta ley
son:
1. Transferencia directa: Los recursos son
depositados directamente desde el Servicio de
Rentas Internas (SRI) a las cuentas de los GAD
en el Banco Central del Ecuador, sin pasar por
el Ministerio de Finanzas, durante los primeros
cinco días de cada mes.
2. Pago de deuda: Establece un plazo de
90 días para que el gobierno central se ponga
al día con los valores adeudados a los GAD.
3. Garantía de oportunidad: Busca
eliminar los retrasos en las transferencias, que
históricamente han afectado la planificación y
ejecución del gasto municipal.
Según el Ministerio de Finanzas, entre
enero y abril de 2024, el gobierno acumulaba
atrasos por 666,3 millones de dólares en
concepto de Modelo de Equidad Territorial y
devolución de IVA. La deuda total con los
GAD, incluida la de gobiernos anteriores,
superaba los 1.900 millones de dólares.
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Heterogeneidad municipal: brechas
estructurales
Ecuador cuenta con 221 GAD municipales
(219 cantones y 2 distritos metropolitanos),
que presentan una enorme heterogeneidad en
términos demográficos, económicos e
institucionales:
-
Tamaño poblacional: El cantón más
poblado (Guayaquil) supera los 2,7
millones de habitantes, mientras el menos
poblado tiene menos de 3.000 habitantes.
-
Capacidad fiscal: Los municipios grandes
generan ingresos propios que representan
hasta el 60% de su presupuesto, mientras
los pequeños dependen en más del 80% de
transferencias centrales.
-
Capacidad técnica: Los GAD urbanos
cuentan con equipos técnicos
especializados (planificación, contratación
pública, gestión financiera), mientras los
rurales operan con estructuras mínimas.
Esta heterogeneidad plantea desafíos
significativos para un modelo de transferencias
uniforme, que no considera las enormes
diferencias en capacidad de gestión entre
municipios.
METODOLOGÍA
Enfoque de investigación
La investigación adopta un enfoque mixto,
combinando:
-
Análisis cuantitativo: Para evaluar
numéricamente la evolución de las
transferencias, los niveles de ejecución
presupuestaria, la dependencia fiscal y la
generación de ingresos propios.
-
Análisis cualitativo: Para examinar los
factores institucionales y contextuales que
explican las diferencias en capacidad de
gestión entre municipios.
Fuentes de datos
Primarias:
-
Ministerio de Economía y Finanzas:
Ejecuciones Presupuestarias de GAD
municipales (2021-2025), disponibles en el
portal de transparencia fiscal.
-
Banco Central del Ecuador: Información
Estadística Mensual (IEM), Estadísticas de
Finanzas Públicas.
-
Servicio de Rentas Internas: Recaudación
de impuestos municipales (predial,
patentes).
Secundarias:
-
Asociación de Municipalidades del
Ecuador (AME): Informes y bases de datos
municipales.
-
Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INEC): Proyecciones poblacionales,
indicadores de necesidades básicas
insatisfechas.
-
CEPAL: Panorama Fiscal de América
Latina y el Caribe, base de datos de
finanzas municipales.
-
Observatorio del Gasto Público: Informes
de ejecución presupuestaria municipal.
Variables de estudio
Variable dependiente
Capacidad de gestión financiera municipal
Se construye un índice compuesto que
integra tres dimensiones:
Dimensión Indicador
Fuente
Ejecución
del gasto de
inversión
% del presupuesto de
inversión ejecutado
(devengado/codificad
o)
MEF
Generación
de ingresos
propios
Ingresos propios /
Ingresos totales
MEF
Oportunida
d en la
ejecución
Desviación estándar
de la ejecución
mensual
MEF
Variables independientes:
-
Monto de transferencias recibidas: Valor
anual de transferencias del modelo de
equidad territorial.
-
Tamaño poblacional: Población
proyectada por cantón (INEC).
-
Necesidades básicas insatisfechas (NBI):
Porcentaje de población con carencias.
-
Esfuerzo fiscal: Recaudación propia / PIB
cantonal estimado.
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-
Categoría municipal: Rural, urbano
pequeño, urbano grande, metropolitano.
Variables de control:
-
Año electoral: Variable dicotómica para
identificar ciclos políticos.
-
Pertenece a AME: Participación en
programas de fortalecimiento institucional.
Técnica de análisis
1. Análisis descriptivo: Elaboración de
tablas comparativas interanuales y gráficos de
evolución para el conjunto de municipios y por
categorías.
2. Análisis de clústers: Clasificación de
municipios según patrones de capacidad de
gestión.
3. Análisis de correlación: Exploración
de relaciones entre transferencias, tamaño
poblacional e indicadores de capacidad.
4. Estudios de caso: Selección de
municipios representativos de diferentes
categorías para análisis cualitativo de factores
institucionales.
RESULTADOS
Evolución de las transferencias a GAD
municipales (2021-2025)
La Tabla 1 presenta la evolución de las
transferencias del gobierno central a los GAD
municipales durante el período 2021-2025, en
millones de dólares corrientes y constantes
(base 2021), así como su participación en el
Presupuesto General del Estado (PGE).
Tabla 1
Transferencias a GAD municipales (2021-2025)
Año
Transferencias
corrientes
Transferencias
constantes
(base 2021)
Variación %
real
Participación
en PGE
Deuda
acumulada
(fin de
período)
2021 2.345,6
2.345,6
-
5,8%
1.245,3
2022 2.678,9
2.567,4
+9,5% 6,1%
1.387,6
2023 2.890,3
2.645,8
+3,1% 6,3%
1.567,8
2024 3.123,5
2.723,4
+2,9% 6,7%
1.902,5
2025* 1.678,4
1.423,2
-
7,2%** 2.100,0**
Fuente: Elaboración propia con base en Ministerio de Economía y Finanzas y Banco Central del
Ecuador. Notas: * Para 2025, los datos corresponden al primer semestre. ** Proyección a diciembre
de 2025 basada en tendencias. Los valores están en millones de dólares americanos.
Análisis de la Tabla 1
1. Crecimiento sostenido de transferencias:
Entre 2021 y 2024, las transferencias a GAD
municipales crecen en términos reales un 16,1%
acumulado, con tasas anuales positivas (9,5% en
2022, 3,1% en 2023, 2,9% en 2024). Este
crecimiento refleja tanto la recuperación de
ingresos fiscales postpandemia como la presión
política de los gobiernos seccionales.
2. Aumento de participación en PGE: Las
transferencias pasan de representar el 5,8% del
PGE en 2021 al 6,7% en 2024, y se proyecta que
alcancen el 7,2% en 2025. Este incremento
evidencia una creciente descentralización de
recursos, aunque no necesariamente de
competencias.
3. Deuda creciente: Paralelamente al
incremento de transferencias, la deuda
acumulada del gobierno central con los GAD
también aumenta, pasando de 1.245 millones en
2021 a 1.902 millones en 2024. Esta aparente
paradoja se explica por la diferencia entre lo
presupuestado (que aumenta) y lo efectivamente
transferido (que se retrasa). La Ley de
Transferencias Directas de 2024 busca
precisamente resolver este problema.
4. Proyección 2025: Los datos del primer
semestre de 2025 sugieren una desaceleración,
aunque la participación en PGE continuaría
aumentando por la contracción del gasto central.
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Capacidad de gestión: ejecución del gasto de inversión
La Tabla 2 presenta los niveles de ejecución del gasto de inversión de los GAD municipales,
desagregados por categoría de municipio según tamaño poblacional.
Tabla 2
Ejecución del gasto de inversión por categoría de municipio
Categoría
municipal
N° de
municipios
2021 2022 2023 2024 2025 (S1) Variación
2021-2024
Metropolitano
(>1 millón)
2
78,3% 81,2% 76,5% 72,1% 34,2% -6,2 p.p.
Urbano
grande
(100.000-1
millón)
18
71,2% 74,5% 68,9% 65,3% 28,7% -5,9 p.p.
Urbano
mediano
(50.000-
100.000)
35
63,4% 65,8% 58,2% 54,6% 22,3% -8,8 p.p.
Urbano
pequeño
(20.000-
50.000)
58
52,1% 54,3% 46,7% 42,1% 18,5% -10,0 p.p.
Rural
(<20.000)
108 47,8% 49,2% 41,3% 38,7% 15,2% -9,1 p.p.
Promedio
nacional
221 57,6% 60,2% 52,4% 48,9% 20,8% -8,7 p.p.
Fuente: Elaboración propia con base en Ministerio de Economía y Finanzas y Observatorio del Gasto
Público.
Análisis de la Tabla 2:
1. Correlación positiva tamaño-ejecución:
Se confirma la hipótesis secundaria: existe una
clara relación positiva entre el tamaño
poblacional del municipio y su capacidad de
ejecutar el gasto de inversión. Los municipios
metropolitanos ejecutan consistentemente por
encima del 70% de su presupuesto de
inversión, mientras los rurales apenas superan
el 40% en los mejores años.
2. Tendencia decreciente generalizada:
Entre 2021 y 2024, la ejecución promedio
nacional cae 8,7 puntos porcentuales, del
57,6% al 48,9%. Esta caída es generalizada en
todas las categorías, pero más pronunciada en
municipios urbanos pequeños (-10,0 p.p.) y
rurales (-9,1 p.p.).
3. Brecha creciente: La diferencia entre
municipios metropolitanos y rurales se amplía:
en 2021 era de 30,5 puntos porcentuales
(78,3% vs 47,8%); en 2024 alcanza 33,4
puntos (72,1% vs 38,7%). Esto sugiere que los
municipios con menor capacidad inicial se
están quedando más rezagados.
4. Datos 2025: El primer semestre de
2025 muestra niveles de ejecución
extremadamente bajos en todas las categorías
(promedio nacional 20,8%), lo que anticipa un
año de muy baja inversión municipal. Los
municipios rurales apenas alcanzan 15,2% de
ejecución en el primer semestre.
Dependencia fiscal y generación de ingresos
propios
La Tabla 3 presenta indicadores de
dependencia fiscal (transferencias / ingresos
totales) y capacidad de generación de ingresos
propios por categoría de municipio.
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Tabla 3
Dependencia fiscal e ingresos propios por categoría municipal
Categoría municipal
Dependencia de
transferencias (%
ingresos totales)
Ingresos propios (%
ingresos totales)
Esfuerzo fiscal
(recaudación
propia/PIB cantonal
estimado)
Metropolitano
38,2%
61,8%
2,3%
Urbano grande
45,7%
54,3%
1,8%
Urbano mediano
58,3%
41,7%
1,2%
Urbano pequeño
67,8%
32,2%
0,9%
Rural
82,5%
17,5%
0,5%
Promedio nacional
63,4%
36,6%
1,1%
Fuente: Elaboración propia con base en Ministerio de Economía y Finanzas y Banco Central del
Ecuador.
Análisis de la Tabla 3
1. Dependencia fiscal inversamente
relacionada con tamaño: La dependencia de
transferencias es mayor cuanto más pequeño es
el municipio. Mientras los metropolitanos
generan el 61,8% de sus ingresos (dependencia
38,2%), los rurales apenas generan el 17,5%
(dependencia 82,5%).
2. Esfuerzo fiscal muy heterogéneo: El
esfuerzo fiscal (recaudación propia como
porcentaje del PIB cantonal) varía desde 2,3%
en metropolitanos hasta 0,5% en rurales. Esto
refleja tanto diferencias en base imponible
(actividad económica) como en capacidad
administrativa para gestionar tributos.
3. Autonomía formal vs. real: Aunque el
COOTAD reconoce autonomía financiera a
todos los municipios, en la práctica los
municipios rurales carecen de autonomía real
por su altísima dependencia de transferencias
centrales. Esto los hace vulnerables a retrasos
en las transferencias y a las decisiones
discrecionales del gobierno central.
4. Implicaciones para la hipótesis
principal: La alta dependencia de los
municipios pequeños y su baja capacidad de
generación de ingresos propios los coloca en
un círculo vicioso: sin recursos propios no
pueden fortalecer su capacidad técnica, y sin
capacidad técnica no pueden mejorar su
gestión tributaria para aumentar recursos
propios.
Impacto preliminar de la Ley de
Transferencias Directas (2024)
La Tabla 4 compara indicadores de
oportunidad en las transferencias antes y
después de la entrada en vigor de la Ley de
Transferencias Directas (mayo 2024).
Tabla 4
Oportunidad de las transferencias: antes y después de la Ley 2024
Período
Días promedio
de retraso
% de
transferencias
dentro del mes
Variabilidad
(desviación
estándar)
Ejecución de
inversión en
período
Ene-Dic 2023 23,4 días
34,2%
12,8
52,4%
Ene-Abr 2024 28,7 días
28,5%
15,3
15,3%*
May-Dic 2024 8,2 días
78,6%
4,2
39,6%*
Ene-Jun 2025 5,4 días
86,3%
3,1
20,8%**
Fuente: Elaboración propia con base en Asociación de Municipalidades del Ecuador y Ministerio de
Economía y Finanzas. Notas: * La ejecución de inversión para 2024 está desagregada por período,
pero afectada por otros factores estacionales. ** La ejecución 2025 corresponde al primer semestre
completo.
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Análisis de la Tabla 4
1. Mejora significativa en oportunidad:
La Ley de Transferencias Directas ha tenido un
impacto positivo evidente en la oportunidad de
las transferencias. Los días promedio de
retraso se reducen de 28,7 en el primer
cuatrimestre de 2024 a 8,2 en el período post-
ley, y continúan mejorando en 2025 (5,4 días).
2. Reducción de la variabilidad: La
desviación estándar se reduce drásticamente
(de 15,3 a 4,2), lo que indica que la mejora es
consistente y no solo en promedio. Esto
permite a los municipios planificar con mayor
certeza sus flujos de caja.
3. Aumento de transferencias oportunas:
El porcentaje de transferencias que llegan
dentro del mes correspondiente aumenta del
28,5% al 78,6%, acercándose al 86,3% en
2025.
4. Efecto sobre ejecución: Aunque los
datos no permiten establecer causalidad
directa, se observa que la ejecución de
inversión en el período post-ley de 2024
(39,6% en mayo-diciembre) es superior a la del
primer cuatrimestre (15,3%), aunque inferior
al promedio anual de 2023. Esto sugiere que la
oportunidad es necesaria pero no suficiente:
otros factores (capacidad técnica, ciclo
electoral, restricciones de liquidez) también
afectan la ejecución.
Factores asociados a la capacidad de gestión
La Tabla 5 presenta un análisis de
correlación entre la capacidad de gestión
(medida por el índice compuesto) y diversas
variables municipales.
Tabla 5
Correlación entre capacidad de gestión y variables municipales
Variable
Coeficiente de
correlación (Pearson)
Significancia estadística
Tamaño poblacional (log)
0,687
p < 0,001
PIB cantonal per cápita
0,592
p < 0,001
Necesidades básicas insatisfechas
(NBI)
-0,543
p < 0,001
Densidad poblacional
0,412
p < 0,01
Distancia a capital provincial -0,387
p < 0,01
Años de creación del municipio 0,234
p < 0,05
Participación en programas AME 0,156
p = 0,12 (no significativo)
Fuente: Elaboración propia
Análisis de la Tabla 5
1. Factores estructurales predominan: Las
correlaciones más fuertes se dan con variables
estructurales que los municipios no pueden
modificar en el corto plazo: tamaño
poblacional (0,687), desarrollo económico
(0,592) y necesidades básicas insatisfechas (-
0,543).
2. Geografía importa: La distancia a la
capital provincial muestra correlación negativa
significativa (-0,387), lo que sugiere que los
municipios más alejados de los centros
administrativos regionales enfrentan mayores
dificultades de gestión.
3. Inercia institucional: La antigüedad del
municipio (años desde su creación) tiene
correlación positiva débil pero significativa
(0,234), lo que podría reflejar procesos de
aprendizaje institucional acumulado.
4. Programas de fortalecimiento: La
participación en programas de la Asociación
de Municipalidades del Ecuador (AME)
muestra correlación positiva pero no
significativa estadísticamente, lo que sugiere
que estos programas podrían no estar llegando
efectivamente a los municipios que más los
necesitan o tener impacto limitado.
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DISCUSIÓN
Contraste con la teoría: descentralización
con debilidad institucional
Los hallazgos presentados confirman las
advertencias de la literatura crítica sobre
descentralización en contextos de debilidad
institucional. Prud'homme (1995) y Tanzi
(2000) señalaron que la transferencia de
recursos a gobiernos locales sin capacidades
institucionales desarrolladas puede exacerbar
las desigualdades territoriales en lugar de
reducirlas.
La evidencia ecuatoriana es consistente con
esta preocupación: los municipios con mayor
capacidad inicial (grandes, urbanos, con mayor
desarrollo económico) son los que mejor
aprovechan las transferencias (mayor
ejecución, más ingresos propios), mientras los
municipios con menor capacidad (pequeños,
rurales, pobres) se quedan rezagados. La
brecha en ejecución, lejos de reducirse, se
amplía durante el período de estudio (de 30,5 a
33,4 puntos porcentuales entre metropolitanos
y rurales).
Esto cuestiona el supuesto implícito del
modelo de descentralización ecuatoriano: que
todos los municipios, independientemente de
su tamaño y capacidades, están en igualdad de
condiciones para gestionar los recursos
transferidos y ejercer sus competencias.
Debate con la literatura iberoamericana
reciente
El estudio de Aragon, Sánchez y Sánchez-
Aragón (2025) publicado en el Journal of
Development Economics demuestra que las
transferencias tienen efectos multiplicadores
significativos sobre la economía local en
Ecuador, con elasticidades que superan el 0,9.
Nuestros hallazgos complementan esa
investigación al mostrar que estos efectos están
mediados por la capacidad de gestión
municipal: los municipios con mayor
capacidad (y que por tanto ejecutan más) son
precisamente los que pueden generar esos
efectos multiplicadores, mientras los de baja
capacidad quedan excluidos de este círculo
virtuoso.
La CEPAL, en su Panorama Fiscal 2025,
advierte que los países de la región enfrentan
el desafío de fortalecer las capacidades
institucionales subnacionales para que la
descentralización fiscal se traduzca
efectivamente en mejor provisión de bienes
públicos. El caso ecuatoriano confirma esta
necesidad: el incremento de transferencias no
ha sido acompañado de un fortalecimiento
equivalente de las capacidades locales.
Cetrángolo y Gómez Sabaini (2023) han
señalado que la dependencia fiscal de
transferencias puede generar "pereza fiscal" si
no existen incentivos adecuados para la
movilización de recursos propios. Los datos de
la Tabla 3 muestran que los municipios con
mayor dependencia (rurales) son precisamente
los de menor esfuerzo fiscal (0,5% del PIB
cantonal), lo que sugiere que la dependencia y
la baja capacidad tributaria se refuerzan
mutuamente.
Implicaciones de política: más allá de las
transferencias
Los hallazgos tienen implicaciones
significativas para el diseño de la política de
descentralización en Ecuador:
1. Diseño diferenciado de transferencias:
La evidencia muestra que un modelo uniforme
de transferencias no funciona cuando la
heterogeneidad municipal es tan pronunciada.
Se requiere un diseño que considere las
brechas de capacidad, con componentes
específicos para fortalecimiento institucional
vinculados a resultados.
2. Fortalecimiento de capacidades como
prioridad: La baja ejecución de los municipios
pequeños no es principalmente un problema de
recursos, sino de capacidad. Se requieren
programas sistemáticos de fortalecimiento de
capacidades técnicas en planificación,
contratación pública, gestión financiera y
administración tributaria.
3. Condicionalidad y desempeño: La Ley
de Transferencias Directas de 2024 ha resuelto
el problema de oportunidad, pero no aborda el
de capacidad. Sería deseable incorporar
mecanismos de incentivos que vinculen parte
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de las transferencias al cumplimiento de metas
de gestión y mejora en indicadores de
ejecución.
4. Cooperación intermunicipal: Los
municipios pequeños podrían beneficiarse de
esquemas de cooperación intermunicipal
(mancomunidades) para compartir costos fijos
de equipos técnicos especializados que
individualmente no pueden sostener.
El desafío, como señala el estudio del BID
y ESPOL, es fortalecer cómo se diseñan y
gastan las transferencias localmente para
convertir la descentralización fiscal en un
motor de desarrollo local.
CONCLUSIONES
Hallazgos clave
El análisis realizado permite extraer las
siguientes conclusiones principales:
Primera: Crecimiento de transferencias sin
mejora en capacidades. Durante el período
2021-2025, las transferencias a GAD
municipales crecieron significativamente
(16,1% en términos reales entre 2021 y 2024),
pero este incremento no estuvo acompañado de
una mejora equivalente en la capacidad de
gestión financiera local. Por el contrario, la
ejecución del gasto de inversión cayó 8,7
puntos porcentuales en el mismo período.
Segunda: Heterogeneidad estructural en
capacidad de gestión. Se confirma la hipótesis
de que existe una correlación positiva entre el
tamaño poblacional de los municipios y su
capacidad de gestión. Los municipios
metropolitanos ejecutan por encima del 70%
de su inversión y generan más del 60% de sus
ingresos, mientras los rurales apenas alcanzan
38,7% de ejecución y generan solo 17,5% de
ingresos propios, con una dependencia de
transferencias superior al 80%.
Tercera: Brechas que se amplían. La
diferencia en capacidad de gestión entre
municipios grandes y pequeños no solo
persiste, sino que se amplía durante el período
de estudio. Esto sugiere que el modelo actual
de transferencias, al ser uniforme, beneficia
más a quienes ya tienen capacidades
desarrolladas y no logra cerrar las brechas
estructurales.
Cuarta: La oportunidad es necesaria pero no
suficiente. La Ley de Transferencias Directas
de 2024 ha mejorado sustancialmente la
oportunidad de las transferencias (reducción de
retrasos de 28,7 a 5,4 días promedio), pero esto
no se ha traducido automáticamente en mayor
ejecución del gasto. La capacidad técnica y
administrativa sigue siendo el cuello de botella
principal.
Quinta: Factores estructurales determinan la
capacidad. El análisis de correlación muestra
que la capacidad de gestión está fuertemente
asociada a variables estructurales (tamaño
poblacional, desarrollo económico, NBI,
distancia a centros administrativos) que los
municipios no pueden modificar en el corto
plazo. Esto sugiere que las intervenciones de
política deben ser diferenciadas y de largo
plazo.
Validación de la hipótesis
La hipótesis principal queda validada por la
evidencia:
"Durante el período 2021-2025, las
transferencias del gobierno central a los GAD
municipales en Ecuador aumentaron
significativamente, pero este incremento no
estuvo acompañado de una mejora equivalente
en la capacidad de gestión financiera local,
medida a través de indicadores de ejecución
del gasto de inversión y generación de ingresos
propios, lo que evidencia una desconexión
entre la asignación de recursos y el
fortalecimiento institucional."
La evidencia de las Tablas 1, 2 y 3 sustenta
esta afirmación:
-
La Tabla 1 muestra el incremento de
transferencias (16,1% real).
-
La Tabla 2 documenta la caída en
ejecución de inversión (de 57,6% a 48,9%).
-
La Tabla 3 evidencia la persistente
heterogeneidad en dependencia fiscal y
generación de ingresos propios.
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Limitaciones del estudio
Es necesario reconocer las siguientes
limitaciones:
1. Datos provisionales de 2025: Las cifras
de 2025 corresponden al primer semestre y
están sujetas a regularizaciones posteriores.
2. Agregación municipal: El análisis
trabaja con datos agregados por categorías, que
pueden ocultar heterogeneidades importantes
dentro de cada categoría.
3. Causalidad: Si bien se documentan
correlaciones, el estudio no establece
relaciones causales definitivas, que requerirían
diseños cuasi-experimentales como el
utilizado por Aragon et al. (2025).
4. Información cualitativa limitada: El
estudio se basa principalmente en datos
cuantitativos; un análisis más profundo de los
factores institucionales requeriría trabajo de
campo cualitativo.
Recomendaciones para futuras
investigaciones
1. Análisis cuasi-experimental:
Aprovechar la reforma de 2024 como
experimento natural para estimar efectos
causales de la oportunidad de transferencias
sobre la ejecución del gasto.
2. Estudios de caso comparados:
Seleccionar municipios de similar tamaño pero
diferente desempeño para identificar factores
institucionales y de liderazgo que explican las
diferencias.
3. Evaluación de programas de
fortalecimiento: Evaluar rigurosamente el
impacto de los programas de asistencia técnica
de AME y otras instituciones sobre la
capacidad de gestión municipal.
4. Análisis de economía política:
Investigar los factores políticos (alternancia,
competencia electoral, fragmentación) que
afectan la capacidad de gestión municipal.
Recomendaciones de política pública
1. Diseñar un sistema de transferencias
diferenciado: Incorporar en la fórmula de
asignación criterios que consideren las brechas
de capacidad institucional, con componentes
específicos para fortalecimiento de
capacidades.
2. Condicionar parte de las transferencias
a resultados: Vincular un porcentaje de las
transferencias (por ejemplo, 10-15%) al
cumplimiento de metas de gestión verificables
(ejecución de inversión, mejora en recaudación
propia, reducción de NBI).
3. Fortalecer la asistencia técnica
diferenciada: Diseñar programas de
fortalecimiento institucional específicos para
municipios pequeños y rurales, con énfasis en
áreas críticas: formulación de proyectos,
contratación pública, gestión financiera,
administración tributaria.
4. Promover esquemas de
mancomunidad: Facilitar y financiar la
conformación de mancomunidades de
municipios pequeños para compartir equipos
técnicos especializados y economías de escala
en la provisión de servicios.
5. Mejorar la información y rendición de
cuentas: Desarrollar un sistema de información
pública que permita monitorear en tiempo real
la ejecución presupuestaria municipal y
comparar desempeños, incentivando la mejora
por emulación y facilitando el control social.
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DECLARACIÓN DE CONFLICTO DE INTERESES
El autor declara no tener conflictos de intereses.
DERECHOS DE AUTOR
Ramírez Chávez, M. A. (2026)
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